Cuenta sectorial
1. Estado de situación del sector
a. Déficit habitacional.
El déficit habitacional, a fines del año 2009, se estimaba en 805 mil 796 viviendas, de las cuales 354 mil catorce –equivalentes al 43,9 por ciento– corresponden a nuevas viviendas requeridas y 451 mil 782 –equivalentes al 56,1 por ciento– a viviendas que necesitan reparaciones o mejoras.
El terremoto del 27 de febrero de 2010 cambió el escenario radicalmente, aumentando el déficit habitacional en un 45,9 por ciento respecto a los valores de fines de 2009 indicados, lo que implica un retroceso de más de cinco años.
En el siguiente cuadro se aprecia la evolución del déficit habitacional a diciembre de cada año y a marzo de 2010, estimado en base a fuentes de la Oficina Nacional de Emergencia, la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional, cartografía digital de las zonas afectadas y catastros del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo.
El terremoto cambió también la geografía del país en muchos lugares, haciendo necesario en algunos casos evaluar estos cambios para poder proyectar la acción. Asimismo, es necesario orientar la ayuda a quienes más lo necesitan, haciendo esfuerzos en dirigir programas a los grupos más vulnerables del país.
b. Grupos vulnerables.
Se estima que del déficit habitacional cuantitativo, el 16,3 por ciento corresponde a grupos vulnerables: personas con discapacidad, adultos mayores, pueblos pertenecientes a etnias originarias, jefas de hogar y niños.
Para ajustar los programas habitacionales a los requerimientos de cada grupo vulnerable, se han firmado convenios con el Servicio Nacional de la Mujer, la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena y el Servicio Nacional del Adulto Mayor y se ha trabajado en conjunto con el Servicio Nacional de la Discapacidad. Sin embargo, se requieren ajustes importantes tanto en normativa como en mecanismos de gestión que permitan llegar de mejor manera a estos grupos objetivos.
Pese al trabajo realizado entre los años 2006 y 2009, y a la entrega de siete mil 519 subsidios del Fondo Solidario de Vivienda I a familias que vivían en campamentos, se estima que previo al terremoto existían 20 mil familias en esta condición.
c. Comportamiento del Programa Habitacional.
● Subsidios otorgados:
La evolución del número de subsidios otorgados, diferenciando los de adquisición o construcción de viviendas y los destinados para mejoramiento o ampliación, se presentan en el siguiente gráfico:
A continuación se presenta el monto total por año otorgado en subsidios diferenciados en adquisición o construcción y mejoramiento o ampliación de viviendas.
En tanto, los subsidios del año 2009 y el programa regular de viviendas del año 2010, previo al Programa Extraordinario de Reconstrucción y Reparación de Viviendas Dañadas por el Terremoto, presentan la siguiente situación:
● Operación Entidades de Gestión Inmobiliaria y Social, EGIS:
El Ministerio de Vivienda y Urbanismo ha destinado importantes recursos para que las familias que postulan a los beneficios cuenten con asesoría técnica, social y jurídica, que permita concretar la obtención de una vivienda, el mejoramiento de ésta o del barrio en el que viven. Esta tarea se le ha encargado, bajo rigurosos niveles de calidad, a las Entidades de Gestión Inmobiliaria Social.
Pese a ello, el rol de las EGIS no ha resultado del todo satisfactorio, pues no siempre ha estado dirigido a proteger los intereses de los beneficiarios de los programas que el ministerio implementa.
En tal sentido, se ha detectado que existen EGIS que no desarrollan las labores encomendadas bajo los estándares de calidad que el ministerio ha establecido, lo que hace a las familias retardar el acceso a la solución habitacional que requieren, debiendo el Ministerio de Vivienda y Urbanismo destinar parte de sus esfuerzos a supervisar y fiscalizar a estas entidades, tanto en su comportamiento frente a los postulantes y beneficiarios, como a evitar que se presenten proyectos u operaciones habitacionales que no garanticen la plena satisfacción de las familias que requieren de esta asesoría.
Al 11 de marzo de 2010, 731 de estas entidades cuentan con convenio marco vigente para operar el Programa Fondo Solidario de Vivienda, de las cuales sólo 112 –el quince por ciento– presentaron proyectos de construcción bajo esta modalidad en 2009.
d. Carga financiera.
Dado que el pago efectivo de los subsidios se encuentra relacionado con la materialización de la adquisición de la vivienda por parte del beneficiario, éste se realiza normalmente en años posteriores a la entrega del beneficio, por lo que los efectos de un programa abultado de entrega de subsidios se ven reflejados en los años siguientes.
El aumento en el monto total de subsidios otorgados en el año 2009 dificulta las posibilidades de desarrollar un programa acorde a las necesidades del país en los años venideros. El impacto de arrastre de este programa, estimado en dos mil 300 millones de dólares, es el más grande en la historia del Ministerio de Vivienda y sus efectos golpearán las finanzas del ministerio hasta el año 2013. Por primera vez en los últimos 20 años, el programa del año 2010, previo al plan de reconstrucción, es menor al presupuesto a ejecutar del mismo año.
Para monitorear esta situación se construyó el índice promedio de subsidios otorgados respecto de los pagados de los últimos cuatro años, que representa la evolución del tamaño de los programas habitacionales en relación a su pago –Índice = por cada Unidad de Fomento de subsidios pagados, cuantos subsidios se otorgaron–.
Asimismo, como herencia de los programas de años anteriores, se registran problemas aún sin resolver del todo, como los daños en Tocopilla por el terremoto, la contaminación por metales pesados en Arica y la erupción del volcán Chaitén.
e. Calidad y eficiencia de las soluciones.
A partir del año 2006, por problemas de calidad detectados en las viviendas sociales construidas, se reveló la necesidad de detener el proceso de obsolescencia de barrios y viviendas existentes, lo que llevó al ministerio a crear el Programa de Protección del Patrimonio Familiar, vigente desde 2007.
Se estima que el stock de viviendas con problemas de calidad y tamaño a fines del año 2009 era de 451 mil 782, número que aumentó por el terremoto a 631 mil 475.
Además, para mejorar la calidad de las viviendas construidas se han tomado medidas como el incremento del valor del subsidio del Fondo Solidario de Viviendas en 50 UF promedio, 20 UF adicionales por vivienda para proyectos del programa de Subsidio Rural que requieren tratamiento de aguas servidas, incremento en el valor de los subsidios diferenciados por zonas geográficas y aumento del subsidio de asistencia técnica de diez a 12,5 UF promedio.
Las medidas tuvieron impacto en el tamaño de las viviendas, ya que el valor medio en UF por metro cuadrado de subsidios otorgados se ha incrementado en un 28 por ciento entre los años 2006 y 2009.
La evolución de la superficie de las viviendas adquiridas y las nuevas construidas se presenta en los siguientes gráficos:
En tanto, la evolución del valor medio por metro cuadrado en las viviendas construidas a través del Fondo Solidario de Vivienda I es:
f. Deudores hipotecarios.
Desde el año 2007 se han implementado medidas dirigidas a los deudores hipotecarios, tanto para aquellos directos del ministerio como con la banca privada en condiciones de vulnerabilidad, lo que se aprecia en el siguiente cuadro:
g. Programa de Pavimentos Participativos.
El propósito del programa es la pavimentación o repavimentación de calles y pasajes localizados preferentemente en sectores habitacionales vulnerables y de más escasos recursos.
La evolución que ha tenido el programa en cuanto a su ejecución presupuestaria, kilómetros lineales y costo promedio por metro cuadrado en UF se observa en los siguientes gráficos:
De acuerdo a estudios de la División de Desarrollo Urbano, el déficit de pavimentos locales es de dos mil 300 kilómetros, existiendo además ocho mil 900 kilómetros de pavimentos locales que tienen cumplida su vida útil, siendo prioritaria la atención de dos mil 700 kilómetros. Asimismo, el costo promedio del metro cuadrado de pavimento subió un 30 por ciento en los últimos cuatro años, llegando a 1,5 UF.
h. Barrios.
Una de las dificultades que se ha presentado es la falta de una política sectorial de recuperación y mejoramiento de barrios, tanto vulnerables como deteriorados, mediante nuevos subsidios de mejoramiento y de un programa integrado de intervención de barrios. Muchos barrios del país se encuentran deteriorados y son víctimas de la delincuencia y del narcotráfico, carecen de iluminación adecuada o tienen en su entorno sitios abandonados.
La definición de esta política requiere de la institucionalización de un programa de recuperación y mejoramiento de barrios vulnerables, perseverando en la calidad de las respuestas entregadas, realizando las transformaciones que el país requiere ante los nuevos desafíos impuestos y atendiendo al fuerte impacto que estas iniciativas tienen en la calidad de vida de las chilenas y los chilenos, considerando como elemento esencial la participación ciudadana.
En el ámbito Barrio, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo cuenta con dos programas, con diferentes modalidades de ejecución y financiamiento:
● Programa recuperación de barrios Quiero mi Barrio:
Este programa busca recuperar 200 barrios vulnerables a través de la coordinación de inversión pública, la participación de la comunidad y la gestión de los municipios. A la fecha se ha ejecutado un 53 por ciento del presupuesto considerado para el programa –211 mil 693 millones de pesos–, terminando los Planes de Gestión Social y de Obras de sólo 45 barrios, dejando una carga presupuestaria importante comprometida para éste y los próximos años.
● Programa de mejoramiento de condominios sociales:
El programa de Asistencia Financiera para Condominios Sociales es un programa concursable destinado a dar apoyo técnico y financiero en la ejecución de obras para el mejoramiento de los condominios.
El último llamado regular del programa se realizó en 2008, del cual quedan pendientes por ejecución 69 proyectos a nivel nacional, por un costo de mil 96 millones de pesos, que no han tenido financiamiento hasta hoy. La ejecución acumulada al 31 de diciembre de 2009 de los proyectos identificados en cada llamado del programa se observa en el siguiente gráfico:
El programa de mejoramiento de condominios sociales consideró la ejecución de un plan piloto en 2008, que incluía mayor apoyo para la organización y participación de los beneficiarios. Sin embargo, la estimación original del costo total fue subdimensionada, encontrándose en espera de financiamiento para terminar su ejecución.
i. Estructura ministerial y marco regulatorio.
El Ministerio de Vivienda y Urbanismo cuenta con una estructura obsoleta, que dificulta la eficiencia y eficacia en su accionar. Ello hace necesario redefinir sus fines, procesos y estructuras organizacionales, lo que requiere modificar la normativa que las determina.
En materia de la normativa general de urbanismo y construcción, se han aprobado modificaciones reglamentarias con el objetivo de ajustar la norma a los requerimientos. Sin embargo, aún quedan pendientes de incorporar modificaciones relevantes en diversas materias tales como:
● Perfeccionar responsabilidades de los profesionales competentes y de los revisores independientes en el ámbito de la construcción.
● Fortalecer la participación ciudadana en la planificación urbana.
● Declaratorias de utilidad pública en los planes reguladores.
● Simplificar la planificación y la regulación en comunas pequeñas o con pocos habitantes.
● Regular el impacto vial de los proyectos de edificación.
● Perfeccionar procedimientos en el otorgamiento de permisos de edificación y urbanización y reformas a las Direcciones de Obras Municipales y Asesorías Urbanas.
j. Instrumentos de Planificación Territorial.
El programa de actualización de Instrumentos de Planificación Territorial, IPT, busca financiar estudios para materializar planes reguladores y elaborar diagnósticos urbanos y territoriales.
Se ha financiado la ejecución de 60 instrumentos de Planificación Territorial, incluyendo dos planes regionales de Desarrollo Urbano, 18 planes reguladores intercomunales y 40 planes reguladores comunales. De éstos, 36 se encuentran en ejecución, catorce terminados y diez en fases aprobatorias.
k. Convenios de Programación.
Para lograr sinergias al complementar la acción con otras fuentes de financiamiento regional, local y de otros ministerios, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, bajo la coordinación del Comité de Ministros Ciudad y Territorio, mantiene vigentes cinco convenios de programación en varias regiones.
La ejecución de proyectos a través de convenios de programación en años anteriores, la situación financiera del año 2010 y los recursos requeridos para el programa en los años 2011 y 2012 se presentan en el siguiente gráfico:
I. Inversión en infraestrctura urbana y espacios públicos
En obras urbanas se financian proyectos de infraestructura sanitaria, vialidad urbana, pavimentos participativos, espacios públicos y proyectos urbanos integrales. La inversión para 2009 fue de 104 mil 132 millones de pesos, con presencia en todo el país, beneficiando al 30 por ciento de comunas calificadas como de bajos ingresos, según su nivel de dependencia del Fondo Común Municipal.
El Programa de Espacios Públicos está orientado a la inversión en construcción del espacio colectivo y ciudadano, atendiendo zonas patrimoniales en sectores emblemáticos de las ciudades y barrios vulnerables. Durante 2009 se ejecutaron 29 proyectos, de los cuales se terminaron 27.
El porcentaje de comunas de bajos ingresos atendidos por este programa llega al once por ciento, lo que obliga a mejorar los mecanismos de formulación de proyectos, en especial en aquellas comunas más vulnerables y con menor índice de espacios públicos y arborización existente.
En relación al índice de áreas verdes con mantenimiento por habitante, el valor esperado varía entre seis a nueve metros cuadrados por habitante. Para las comunas de la Provincia de Santiago, el promedio es de 3,6 metros cuadrados por habitante, quedando el 75 por ciento de las comunas bajo esa cantidad, siendo la más baja Macul con 0,8 metros cuadrados por habitante.
2. Principales logros obtenidos: 21 de mayo 2009 a 21 de mayo 2010
Los principales logros obtenidos en este período se enmarcaron en medidas para mitigar los efectos de la crisis económica mundial que afectaba al país, fomentando acciones generadoras de empleo y seguridad para los trabajadores. En este contexto los avances obtenidos fueron los siguientes:
a. Ampliación del Programa de Protección del Patrimonio Familiar.
Dada su rápida ejecución, se potenció a este programa para mantener los niveles de empleo en el país, aumentándolo en el año 2009 en un 45 por ciento respecto del programa inicial del año. Esto significó asignar 87 mil 263 subsidios.
b. Programa Fondo Solidario de Vivienda I.
Considerado un programa que fomenta la generación de empleo, durante 2009 hubo una asignación superior en un 41 por ciento a lo programado originalmente, otorgando 56 mil 997 subsidios.
c. Creación de Seguro de Desempleo.
Con el fin de proteger a los trabajadores con créditos hipotecarios, se creó el Decreto Supremo Nº 44, de 2009, que dispuso el pago por doce meses de la prima de un seguro de cesantía para todos quienes hayan adquirido una vivienda de hasta dos mil UF con algún subsidio del Ministerio de Vivienda. La herramienta cubre hasta cuatro meses de dividendo para quienes pierdan su trabajo y se mantengan desempleados por más de dos meses. Con esta medida se beneficiaron 330 mil deudores.
d. Ampliación del Programa de subsidios D.S. 4 transitorio.
Con el fin de fomentar el empleo, a comienzos del año 2009 se creó el Decreto Supremo N° 4 que permite la entrega de subsidios no nominados y créditos para el inicio de obras dentro del año y que terminarán en 2010. Con esta medida se aumentó el programa inicial en un 50 por ciento, otorgando 37 mil 491 subsidios.
e. Subsidio térmico.
En conjunto con el Programa País Eficiencia Energética, en el marco del Programa de Protección del Patrimonio Familiar, en 2009 se asignaron ocho mil 991 subsidios para mejorar el aislamiento térmico de viviendas existentes entre las regiones del Libertador Bernardo O’Higgins y de Aysén.